Slim beslissen over beregenen met grond­water

Indiendatum: 6 apr. 2021
Antwoorddatum: 3 mei 2021

Ons antwoord begint met een algemene inleiding. Daarna komen de vragen aan de orde.

Algemeen ten ingeleide:

Alvorens de vragen te beantwoorden is het noodzakelijk om de ontstaansgeschiedenis van het huidige stelsel toe te lichten en welke afwegingen daaromtrent in Brabant gemaakt zijn. Daardoor vallen de technische antwoorden op de gestelde vragen beter in hun context.

Het huidige stelsel kent beperkingen ten aanzien van beregening voor grasland en niet voor andere teelten. Oorzaak daarvoor zijn keuzes die begin jaren ’90 gemaakt zijn toen de provincie nog bevoegd was voor grondwateronttrekkingen en niet de waterschappen. Op dat moment werd het nodig gevonden om grondwateronttrekkingen in Brabant te beperken en ‘laagwaardig gebruik’ af te bouwen. Voor beregening gold dat graslandberegening als ‘laagwaardig gebruik’ werd gezien, mede omdat er alternatieven zijn voor de ruwvoervoorziening. Om het gebruik van grondwater voor grasland te beperken is begin jaren ’90 voor heel Brabant een verbod ingevoerd voor het beregenen aan het begin van het groeiseizoen, het zogeheten voorjaarsverbod (1 april-1 juni), en een verbod voor het beregenen overdag, het zogeheten urenverbod. De ijkdatum 1 april was toen al de standaard datum voor de start van het groeiseizoen zoals die in allerlei regelingen gehanteerd werd en nog steeds wordt gehanteerd.

Nadat de waterschappen in 2009 bevoegd werden voor grondwateronttrekkingen is een aangepast beleid ontwikkeld. Voor de beregening van gewassen, en vooral grasland, gold dat het oude provinciale beleid alles op slot had gezet, waardoor er op zich geen verdere hydrologische verslechtering was. Maar er was daardoor ook geen stimulans tot verbetering van de hydrologische situatie. En dat laatste is wel nodig om een einde te maken aan de structurele verdroging. Het aangepaste beleid dat toen ontwikkeld is (2009-2015) en in 2015 is ingevoerd, bood iets meer flexibiliteit voor graslandberegening. In ruil voor het loslaten van het voorjaarsverbod en urenverbod in die jaren dat het hydrologisch geen kwaad kan, en dat alleen in die gebieden waar dat gezien natuurdoelen ook kan, werd van agrariërs wel verwacht dat zij aantoonbaar zuiniger omgingen met beregeningswater. Dat laatste werd geformaliseerd door het bedrijfswaterplan dat men voortaan verplicht moet hebben. In gebieden waar deze flexibiliteit niet geboden kon worden vanwege natuurwaarden, dus in de omgeving van Natura 2000-gebieden en natte natuurparels, is het voorgaande provinciale beleid onverkort van kracht gebleven tot op heden. Uit het feit dat het ontwikkelen van het huidige beleid ruim 5 jaar geduurd heeft, is wel af te leiden dat dit proces toen technisch en bestuurlijk gezien zeker niet eenvoudig was.

1. Antwoorden:
   1. In het totstandkomingsproces van het huidige grondwaterbeleid is er voor gekozen om het vertrouwde
      systeem van het voorjaarsverbod aan te passen (zoals die toen al bijna 20 jaar bestond), door het voorjaarsverbod los te laten, alleen in die jaren dat het hydrologisch verantwoord was, maar wel in stand te houden voor droge jaren. De methode met de criteria om dat te bepalen (de ‘bolletjeskaart’) is toen voor dát doel ontwikkeld. Dat was wat op dat moment gezien het bestuurlijk draagvlak in Brabant haalbaar was.
   2. In het voorgaande beleidsafwegingen over grondwater, zoals bijvoorbeeld de toepassing van de 5%-regeling bij droge jaren, werden steeds beslissingen voor heel Brabant genomen. Bij het formuleren van het nieuwe beregeningsbeleid was het al een hele stap om dit voortaan specifiek per grondwaterdeelgebied te gaan doen. Bij het ontwikkelen van de methode en criteria is toen gekeken naar criteria die passend zijn op het niveau van het grondwaterdeelgebied. Momenteel wordt wel onderzocht of het meetnet niet verder verdicht kan worden. Daar zou ook uit kunnen gaan blijken of er mogelijkheden zijn tot een verdere verfijning van deelgebieden (op dit moment zijn dat er 3).
   3. Bij het ontwikkelen van de criteria zijn de grenswaarden zo gekozen dat meer dan de helft van de peilbuizen in een gebied op rood gaan, voordat het echt te droog wordt en dus een onttrekkingsverbod aan de orde komt voor een deelgebied. Dat er peilbuizen rood worden wil daarom niet meteen zeggen dat het dus te droog is, het gaat ook om het aantal per gebied.
   4. Het instellen van een onttrekkingsverbod en de te maken afwegingen daaromtrent zijn uitgewerkt in een beleidsregel die voor de 3 waterschappen hetzelfde is (Beleidsregel agrarische beregening uit grondwater bij schaarste). Het doel van een beleidsregel is om op voorhand al duidelijk te maken hoe het bestuur met een bepaalde beslissing om zal gaan als die aan de orde is. Welke criteria spelen dan een rol? Hoe worden die gewogen? Hoeveel beleidsruimte zit er in die afweging? Daarbij geldt dat hier destijds bij de ontwikkeling de nodige bestuurlijke afspraken over gemaakt zijn in Brabant. Afwijken van een beleidsregels is juridisch wel mogelijk, maar dan moet er wel een hele goede onderbouwing zijn waarom in dat ene specifieke geval de beleidsregel niet gevolgd wordt. Dan moet er eigenlijk sprake zijn van een omstandigheid die niet vooraf te overzien was toen het beleid gemaakt werd. Het feit dat op de hoogste plaatsen peilbuizen als eerste rood kleuren is niet onvoorzien maar logisch en dus is het niet mogelijk om op basis van alleen die reden zomaar van beleidsregels af te wijken.
   5. Bij het nemen van een beslissing wordt altijd nauwkeuriger gekeken naar de peilbuisgegevens. Zijn die betrouwbaar? Zijn er bijzonderheden in de meetwaarden? Er wordt ook gekeken naar de samenhang met andere droogtemaatregelen die genomen worden rondom het oppervlaktewater en ook meteologische vooruitzichten.
      Het afgelopen najaar hebben de waterschappen ook de 5%-regeling aangepast om deze ook meer lokaal toepasbaar te maken en meer in samenhang met andere maatregelen en meteologische vooruitzichten.
      Juist om ook daar meer verbinding met de praktijk te maken, zoals dat bij het onttrekkingsverbod met de ‘bolletjeskaart’ ook geldt.
   6. Technisch gezien kan er van de beleidsregel afweken worden en alsnog een verbod ingesteld worden. Als de situatie vóór 1 juni zich voordoet zal ook in de afweging zorgvuldig moeten worden gekeken naar de
      karakteristieken van het gebied zelf, mogelijke alternatieve water aanvoer (b.v. in het peilbeheerst gebied) en werkelijke behoefte op dat moment aanwezig is. Een mogelijk verbod zou ook dan kunnen gelden voor een (beperkt) deelgebied.
   7. Ook hiervoor geldt dat het in theorie mogelijk is om af te wijken van de beleidsregels, maar dan moet er wel een bijzondere onvoorziene reden zijn om dat te doen. Dat laatste is niet eenvoudig omdat de beleidsregels gebouwd zijn om een monitoringssysteem heen, waarin nadrukkelijk is beargumenteerd dat het kantelpunt ligt bij meer dan de helft van de meetpunten ‘rood’.
   8. Het systeem waarmee nu gewerkt wordt is ontstaan in de jaren 2009-2015 en was toen het best haalbare gezien de context van die tijd. Ondertussen is het voor iedereen duidelijk dat het grondwaterbeleid in Brabant anders moet en staat dit jaar in het teken van het komen tot een ander grondwaterbeleid in Brabant. Daarin zal uiteindelijk ook de vraag gesteld gaan worden hoe om te gaan onttrekkingsverboden in relatie tot droogte en droge jaren. Verbeteringen aan de bestaande kaders moeten slechts gezien worden als voorlopige eerste stappen, maar de werkelijke verbetering ligt bij een nieuw totaal grondwaterbeleid voor Brabant. Dit geldt ook voor de recente aanpassing van de 5%-regeling.

2. Zoals bij vraag 1c is aangegeven, zijn de criteria zodanig ontwikkeld dat droogte pas echt aan de orde is als meer dan de helft van de meetpunten in rondwaterdeelgebied op rood gaan. Dat neemt niet weg dat dit jaar het punt waarop het te droog was voor de tijd van het jaar wel dichtbij was. Echter, met een onttrekkingsverbod voor alleen graslandberegening wordt het evenwicht voor dit jaar niet hersteld en ook niet het effect van een droogte afgewend. Dat vraagt veel meer diepgaandere maatregelen. Zelfs met een focus op alleen het grip krijgen op het onttrekken van grondwater door alle gebruikers komen we er niet in Brabant. Het is evenzeer nodig om te werken aan het terugdringen van de noodzaak voor watergebruik waar mogelijk en aan het weer aanvullen van grondwater in de wintermaanden. De ervaring van de waterschappen leert wel dat zodra het droog wordt, de nadruk bij partners en in de media steeds komt te liggen bij de korte termijnmaatregelen van dat moment, en dat gaat vaak ten koste van stappen om structureel te verbeteren. Daarom hecht het dagelijks bestuur er aan om ook steeds de verdergaande langere termijnmaatregelen te blijven benoemen.
3. Wij gaan dan net als het afgelopen jaar in de basis maximaal water conserveren, inzetten op communicatie naar gebruikers, inzet van onttrekkingsverboden voor oppervlaktewater en grondwater. Het verschil met het voorgaande jaar zal zijn dat we hier steeds beter op ingespeeld raken, dat wij met bijvoorbeeld de aanpassingen van de 5%-regeling beter voorbereid zijn, en dat wij ook meer samenwerking met partners mogen verwachten (bijv. van Brabant Water als het gaat om communicatie over zuinig zijn met water).
4. Antwoorden:
   1. Dit zijn gebruiksvormen die ook voorkomen in Brabant en in ons werkingsgebied. In het oude beleid werd hier geen aandacht aan besteed en blijft het onduidelijk onder welke regels dit viel. Het gevolg was dat er niet naar gehandeld werd. De waterschappen hebben destijds in feite het gebruik van grondwater door deze gebruiksvormen aangescherpt door het ondubbelzinnig gelijk te stellen aan graslandberegening.
   2. Het feit dat er Coronabeperkingen zijn, maakt voor de rechten die men heeft om grondwater te mogen onttrekken niet uit. Het is wel voorstelbaar dat exploitanten er uit kostenoogpunt voor kunnen kiezen om
      niet te beregenen en later te investeren in herstelmaatregelen of nieuw gras.
   3. Kunstgras moet zodra het bespeeld wordt vochtig zijn, omdat dit anders verwonding bij spelers kan veroorzaken als zij vallen of uitglijden. Daarbij gelden er hygiëneregels over de kwaliteit van dat bevloeiingswater vanuit het oogpunt van volksgezondheid. Het is het staande beleid van het waterschap dat, zoals bij elke vorm van beregening, grondwater de laatste optie moet zijn. Het is echter niet aan het waterschap om te bepalen of een gemeente of vereniging sportvelden van gewoon gras of kunstgras voorziet.
   4. Het is niet aan het waterschap om het toepassen van kunstgras te reguleren. Vanuit het waterschap bekeken is het een gebruiksvorm als velen, waarvoor ook geldt dat grondwater aantoonbaar de laatste optie moet zijn. Het is wel zo dat door de branche zelf een zorgplichtdocument is opgesteld voor aanleg, beheer en onderhoud van kunstgrasvelden, welke de beheerder in acht moet nemen. Dit brengen wij als waterschap bij gemeentes en beheerders onder de aandacht. Zie:
      https://www.uvw.nl/publicatie/...

5. Iedere gebruiker die onder algemene regels wil onttrekken of via een vergunning moet het bedrijfswaterplan inleveren bij het waterschap. Op dat moment zien we dus of er een aanwezig is. De aangegeven maatregelen worden dan ook nagelopen. Bijvoorbeeld: als men aangeeft dat men een sloot
   heeft gedempt, dan wordt nagegaan of dat ook zo is. Een bedrijfswaterplan is echter nooit bedoeld geweest als handhavingsinstrument, maar als middel om zuinig gebruik en bewustwording bij grondwateronttrekkers te stimuleren.
6. Antwoorden:
   1. Als er gesproken wordt over het organische stofgehalte van bodems, dan heeft dat vooral betrekking ook de bovenste laag van de bodem aan maaiveld waar planten in wortelen. Grondwateronttrekkingen hebben in het algemeen gesteld geen invloed op het organische stofgehalte. Het omgekeerde is wel waar: bodems met een goed organische stofgehalte en een goed werkend bodemleven, houden beter water en voedingsstoffen vast en zorgen er daarmee voor dat de beregeningsbehoefte minder is. En dus ook de behoefte om met grondwater te beregenen. Om die reden werken de waterschappen mee aan het programma Bodem-Up met provincie en ZLTO en wordt dat programma ook geregelmatig direct in verband gebracht met het grondwaterbeleid.
   2. Het verbeteren van het organisch stofgehalte van bodems is een maatregel in het kader van het bedrijfswaterplan. Er wordt in Brabant nu ook aan gewerkt om het bedrijfswaterplan te verbreden naar een bedrijfswater- en bodemplan om bodemherstelmaatregelen meer nadrukkelijk aan te moedigen en meer maatregelen op te voeren.
   3. Op dit moment bestaat uit nog voornamelijk uit het meedoen aan Bodem-up, de verbreding van het bedrijfswaterplan naar een bedrijfswater- en bodemplan, het stellen van voorwaarden aan pachters daar waar het waterschap gronden voor langere tijd verpacht, en het openstellen van een Beheerpakket Bodemverbetering als blauwe dienst in het Agrarische Natuur en Landschapsbeheer (ANLB). Dit beheerpakket is inmiddels al op 284 hectare landbouwgrond in ons beheergebied afgesloten.
      Zoals in het Ontwerp Waterbeheerprogramma 2022-2027 te lezen is, wil het waterschap hier de komende jaren nog meer aandacht aan geven. Want naast het positieve effect van een goede bodem qua organisch stofgehalte en qua bodemstructuur voor het beperken van de beregeningsvraag, heeft het ook goede effecten voor de waterkwaliteit en het terugdringen van wateroverlast (verbeterde sponswerking van de bodem).